Национальная система квалификаций: работа над ошибками и планы на перспективу

21 февр. 2020 г.

‹›×

Владислав БОРОДАЧЕВ, эксперт Национального совета при Президенте РФ по профессиональным квалификациям:

Главные направления современной российской государственной политики в области развития квалификаций определены в Указе Президента РФ «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики», № 597 от 07.05.2012г. В рамках работы по созданию Национальной системы квалификаций (НСК) глава государства предписал разработать профессиональные стандарты на основе единого макета, принять уровни квалификаций, ввести реестр профессиональных стандартов, создать информационный ресурс, содержащий сведения о развитии системы квалификаций. Эти меры направлены на удовлетворение потребностей рынка труда, создание возможности для признания квалификаций работников и их трудоустройства, развития карьеры, а также обучения граждан в течение всей жизни.

Современный этап развития НСК

В представленной на обсуждение участникам Национального совета при Президенте РФ по профессиональным квалификациям (НСПК) 25 сентября аналитической записке «Основные направления развития Национальной системы квалификаций» говорится, что за семилетний срок проделана масштабная работа.

Во-первых, заложена основа инфраструктуры НСК:

• НСПК выполняет консультационные и координирующие функции при разработке нормативно-правовой базы НСК, в создании отраслевых советов по профессиональным квалификациям (СПК), утверждении профстандартов, в повышении качества профессионального образования и обучения, в международном сотрудничестве в сфере развития национальных систем профессиональных квалификации, при разработке и актуализации классификатора видов профессиональной деятельности;
• по отраслевому и профессиональному признаку созданы 37 советов по профессиональным квалификациям (СПК), в полномочия которых входят проведение мониторинга рынка труда, появления новых профессий, изменений в наименованиях и перечнях профессий; разработка, применение и актуализация профстандартов, разработка, применение и актуализация отраслевой рамки квалификаций и квалификационных требований, организация и координация деятельности по сертификации профессиональных квалификаций, участие в разработке государственных стандартов профессионального образования, актуализации программ профессионального образования и обучения, а также в организации деятельности по профессионально-общественной аккредитации образовательных программ;
• открыты сотни центров независимой оценки квалификаций и более тысячи экзаменационных центров (1057 – на 5 ноября 2019 года);

Во-вторых, сформированы основы нормативно-правовой базы:

• внесены изменения в Трудовой (ст. 57, 143, 144, 187, 195, 196, 197, 330) и Налоговый (ст. 217, 219, 264, 346) кодексы, закон «Об образовании в Российской Федерации» (ст. 11, 12, 46, 51, 52, 73, 74, 76, 95, 96, 97);
• для разработки и применения профстандартов приняты постановление Правительства РФ «О Правилах разработки и утверждения профессиональных стандартов» от 22.01.2013, № 23 (ред. от 29.11.2018), постановление Правительства РФ «Об особенностях применения профессиональных стандартов…» от 27.06.2016, № 584, приказы Минтруда РФ «Об утверждении Макета профессионального стандарта» от 12.05.2013, № 147н, «Об утверждении уровней квалификации в целях разработки проектов профессиональных стандартов» от 12.05.2013, № 148н и «Об утверждении методических рекомендаций по разработке профессионального стандарта» от 29.05.2013, № 170н;
• в части независимой оценки квалификаций вступили в силу ФЗ «О независимой оценке квалификации» от 03.07.2016, № 238-ФЗ и постановление Правительства РФ «Об утверждении правил проведения центром оценки квалификаций независимой оценки квалификации в форме профессионального экзамена» от 16.11.2016, № 1204;
• в части сближения системы образования и рынка труда принято постановление Правительства РФ «Об утверждении Правил разработки, утверждения федеральных государственных образовательных стандартов и внесения в них изменений и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации» от 12.05.2019, № 434;

В-третьих, заложены основы новых подходов в описании и оценке квалификаций:

• разработано и утверждено более 1,3 тыс. профессиональных стандартов, в которых содержатся, например, свыше 100 тыс. умений, необходимых современному работнику;
• около 600 ФГОС профобразования приведены в соответствие с требованиями профстандартов и утверждены НСПК;
• Национальным агентством развития квалификаций (НАРК) утверждены 1969 наименований квалификаций, которые, хотя и не в полном объёме (904 на 5 ноября 2019 года), оснащены оценочными средствами;
• в прохождении профессионального экзамена приняли участие 46422 человек и 41603 человека получили свидетельства о квалификации (на 5 ноября 2019 года).

Казалось бы, картина сложилась благоприятная, однако глубокий анализ данных показывает, что результаты проведенной работы для конечных пользователей – государства, граждан, работодателей, образовательных организаций – пока не ощутимы. Часть запланированных решений ещё не реализована, часть не привела к ожидаемым результатам.

Так, принятые профессиональные стандарты пока не стали действенным ориентиром для рынка труда. Это объясняется тем, что задачи обеспечения технологического развития не были ведущим целевым ориентиром при их разработке и, как следствие, содержанием значительной части ПС являются объемные квалификационные описания современного состояния отрасли. Для большинства сфер деятельности наибольшее количество утвержденных профессиональных стандартов затрагивает нижние уровни квалификаций. В тех же случаях, когда создание новых рабочих мест связано с использованием принципиально новых технологий, квалификационные требования к работникам сформулированы лишь в корпоративных технологических стандартах и, как правило, не находят отражения в профессиональных. Вместе с тем значительная часть корпораций не заинтересована в распространении «своих» стандартов и квалификационных требований вовне.

Не оправдало себя и обязательное использование работодателями независимой оценки квалификаций (с 2016 по 2019 годы ее прошли более 41 тыс. человек, из которых 27 тыс. – работники лифтовой отрасли). Принимая во внимание тот факт, что сама процедура проведения оценки профквалификаций довольно трудный, длительный и затратный процесс (особенно для рабочих специальностей), и законодательными актами не предусмотрен контроль по вертикали за ходом и результатами проведения профессионального экзамена, возможна фальсификация данных о проведении оценки квалификации на уровне экзаменационных центров и центров оценки квалификаций (ЦОК). Более того, в дальнейшем отчёты ЦОК автоматически утверждаются Высшими аттестационными комиссиями и самими СПК (и даже НАРК и НСПК) без дополнительной проверки (!) их достоверности. Это «двойное дно» оценки квалификаций хорошо ощущают организации высшего, среднего профессионального и дополнительного образования, на практике представляющие, какие большие затраты труда, времени и финансов идут на подготовку специалистов тех или иных профессий и квалификации, особенно связанных с новыми современными технологиями.

К сожалению, некоторые СПК – в частности, СПК в строительстве – всё делают для того, чтобы «очистить» свой совет с его комиссиями от профессионалов из образования и принимают решения о проведении оценки квалификаций без использования профессиональной переподготовки и повышения квалификации, тем самым сводя всю процедуру к написанию «липового» отчёта ЦОК. Этот формальный подход прочувствовали на себе государственные корпорации, поэтому для корпоративного сектора предложенная независимая оценка не является равнозначным по эффективности аналогом внутрикорпоративным системам подготовки, переподготовки, повышения квалификации и оценки персонала, которые они в настоящее время используют. Практика показывает, что влияние разработанных и утвержденных квалификаций на качество подготовки рабочих и специалистов в настоящее время невелико, так как на рынке ещё не сформировался устойчивый спрос на признание квалификаций. В связи с этим даже итоговая оценка выпускников организаций СПО в формате независимой оценки квалификаций – как наиболее перспективное направление сегодня – всё ещё находится в стадии ограниченного эксперимента.

В упоминаемой выше аналитической записке констатируется, что для сближения системы образования и сферы труда сделаны только первые шаги. Сопряжение требований профессиональных стандартов (являющихся типологически «стандартами профессий», а не «стандартами квалификаций», то есть не содержащие критериев качественного выполнения трудовых функций) с образовательными затруднено. Уже сейчас очевидно, что на уровнях высшего образования прямое «пересечение» образовательных и профессиональных стандартов, как правило, невозможно. В большей степени в бакалавриате, но часто и на уровне магистратуры образование направлено на развитие широкого спектра компетенций, которые могут быть реализованы во множестве функциональных и профессиональных сфер. ФГОС как документы слишком высокого уровня не подходят для фиксации требований рынка труда, особенно в быстро изменяющихся профессиональных областях; примерные и основные и дополнительные образовательные программы подходят для этого гораздо лучше.

Таким образом, современный этап развития НСК можно охарактеризовать как этап во многом переходный. На сегодняшний день создан только основной организационный и правовой каркас будущей системы профессиональных квалификаций, но значимая часть её элементов еще не достроена, особенно на уровне субъектов федерации и первичного звена. Вместе с тем сохраняются и используются утратившие внутренние взаимосвязи и преемственность многочисленные элементы системы прежней. Спрос на инструменты и сервисы НСК во многом только формируется и часть уже реализованных решений нуждается в критическом пересмотре.

НСК: перезагрузка

Переходный этап, в основном завершившийся к концу 2018 года, не включал задачи демонтажа сохранившихся, но фактически не поддерживаемых государством квалификационных требований, основанных на ЕТКС и ЕКС; интеграции в новую систему профессиональных квалификаций, присваиваемых образовательными организациями; международного признания профессиональных квалификаций. Учтя этот опыт, НСПК в своем проекте «Стратегии развития НСК до 2030 года» наметил перезагрузку системы в четырех основных плоскостях, а именно:

1)достройку, обеспечение взаимосвязанности и преемственности всех необходимых элементов «новой» НСК, которые позволят ей существовать именно в качестве системы, гибко управляемой и своевременно обновляемой, адекватно реагирующей на изменение внешних и внутренних условий;

2)выявление и устранение дублирующих и неработающих элементов, в том числе наследства прежней системы, созданной для других социально-экономических условий (при соблюдении преемственности, где это необходимо);

3)обеспечение международной сопоставимости, прозрачности национальной системы квалификаций, что позволит гражданам РФ быть конкурентными на глобальном рынке труда, а российской экономике привлекать наиболее квалифицированные кадры в процессах трудовой миграции;

4)адаптацию НСК под платежеспособный спрос на рынке труда, переход к масштабируемости на основе не столько административных решений, сколько рыночных механизмов.

Главными экономическими принципами перезагрузки НСК предполагаются следующие:

• переход от прямого финансирования со стороны государства отдельных элементов НСК (профессиональные стандарты, инструменты оценки квалификации) к системной поддержке институтов развития системы профессиональных квалификаций в соответствии с приоритетами государственной политики; поддержка конечных потребителей услуг, связанных с получением, оценкой или подтверждением квалификации;
• приоритетная поддержка тех элементов НСК, которые обеспечивают задачи технологического развития (квалификационные стандарты и инструменты оценки для несырьевых экспортно-ориентированных отраслей);
• формирование и поддержка рыночного спроса на квалификации, особенно в тех областях, где он уже активно (и отчасти спонтанно) формируется как ответ на растущие потребности в сферах услуг высокотехнологичных растущих производств (особенно с коротким сроком жизни технологий) и образования – как облечение входа на рынок труда (микростепени) в «сквозных» профессиях. Учитывая 7-летний опыт функционирования НСК, Стратегия развития Национальной системы квалификаций до 2030 года ставит своей основной целью создание эффективной национальной системы квалификаций, обеспечивающей независимость и конкурентоспособность российской экономики и достижение национальных целей развития. Для достижения цели, определенной в Стратегии, будут реализованы группы мер по следующим направлениям:

Направление 1. Формирование единой системы профессиональных квалификаций Российской Федерации предполагает:

• разработку и утверждение национальной рамки квалификаций, национального каталога квалификаций;
• обеспечение постепенного перехода от квалификационных требований предыдущего поколения (ЕТКС/ЕКС) к современным профессиональным стандартам и квалификациям;
• обеспечение жизненного цикла квалификации на основе актуализации профессиональных стандартов, квалификационных требований, с учетом возникновения новых профессий;
• обеспечение гибкости описаний квалификаций, признание форматов описания и оценки квалификаций, принятых в корпоративном секторе;
• обеспечение международной сопоставимости и взаимного признания квалификаций.

Направление 2. Создание целостной системы оценки и признания квалификаций включает реализацию следующих мер:

• введение единых стандартов описания квалификационных требований, включающих форматы представления оцениваемых квалификаций, способов оценки (качественных, количественных), гарантий достоверности проведенной оценки. Будут обеспечены сопоставимость результатов проведенной оценки для одних и тех же квалификаций, и возможности выбора пользователем того или иного института оценки;
• обеспечение открытости системы оценки профессиональных квалификаций вне зависимости от места и формы приобретения квалификации – в образовательной организации, самостоятельно или непосредственно на рабочем месте;
• обеспечение вариативности форматов проведения независимой оценки, предполагающей, в т.ч.:
• оценку и признание квалификации по итогам завершения обучения;
• проведение оценки по результатам профессионального экзамена в рамках независимой оценки квалификаций;
• оценку квалификации по результатам проведения соревнований профессионального мастерства;
• оценку на основе использования репутационных механизмов (портфолио для специалистов высоких уровней квалификации, заменяющее или дополняющее процедуру профессионального экзамена);
• оценку профессионально - отраслевыми, международными организациями в добровольном порядке;
• оценку в соответствии с требованиями допусков работников к профессиям и работам, установленным нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Направление 3. Взаимосвязь системы образования с НСК, расширение доступа к НСК для обучающихся и выпускников будет обеспечена на основе следующих мер:

• расширение возможностей образовательных организаций для своевременного реагирования на изменения в содержании профессиональной деятельности;
• синхронизация разработки профессиональных стандартов и образовательных стандартов и программ для новых профессий;
• сближение образовательных и профессиональных квалификаций, включение профессиональных квалификаций «по образованию» в национальный каталог квалификаций;
• введение «микро-степеней», присвоение профессиональных квалификаций по результатам освоения основных образовательных и дополнительных образовательных программ, а также отдельных профессиональных модулей;
• обеспечение востребованности профессионально - общественной аккредитации образовательных программ и общественной аккредитации образовательных организаций.

Направление 4. Развитие инфраструктуры НСК предполагает реализацию следующих мер:

• развитие сети центров оценки квалификаций в приоритетных секторах экономики и территориальных социально-экономических кластерах;
• создание единой цифровой платформы, обеспечивающей взаимосвязанное функционирование основных информационных ресурсов национальной системы квалификаций федерального, отраслевого и регионального уровня;

Направление 5. Обеспечение доступа к сервисам НСК для различных категорий пользователей и их продвижение предполагает реализацию следующих мер:

• создание сервисов, обеспечивающих доступ работников к исчерпывающей и достоверной информации о состоянии рынка труда, возможностях трудоустройства и построения профессиональной карьеры;
• обеспечение доступа работодателей к данным о квалификации работников (реестры работников, подтвердивших квалификацию) в отраслевом, корпоративном и региональном разрезе;
• формирование сервисов НСК, обеспечивающих профессиональную ориентацию, профессиональные пробы, получение квалификации и выход молодежи на рынок труда;
• создание системы образовательной навигации, содержащей сведения о путях приобретения требуемой квалификации, об образовательных организациях и программах, о карьерах выпускников («Конструктор карьеры» и др.);
• продвижение НСК через средства массовой информации: публикации в СМИ, репортажи на телевидении, интернет-ресурсы, ориентированные на массового пользователя.

Сформулировав в проекте «Стратегии» цели и задачи НСК до 2030 года, НСПК поставил и ближайшие задачи государственной политики в области развития национальной системы квалификаций. В частности, будет необходимо:

• сформировать источники статистической и социологической информации, организовать аналитические исследования о текущем и перспективном спросе и предложении по профессиям, об изменениях в содержании работы, появлении новых профессий;
• уточнить и систематизировать понятийный аппарат НСК, основных классификаторов и справочников, внести (при необходимости) изменения в нормативные правовые акты и методические документы;
• отменить решение об обязательном применении организациями профессиональных стандартов и независимой оценки квалификаций;
• разработать и утвердить национальную рамку и каталог квалификаций, определить порядок включения в нее профессиональных квалификаций;
• внести изменения в нормативные правовые акты, предусматривающие введение «микростепеней», а также присвоение профессиональных квалификаций по результатам освоения основных и дополнительных образовательных программ, их отдельных модулей;
• провести оценку избыточности регулирования допусков к профессиональной деятельности и выполнению работ; создать общедоступный каталог (базу данных) регулируемых профессий; обновить перечень профессий (видов деятельности), связанных с рисками для жизни, здоровья, качества продукции и услуг, безопасного выполнения работ, сформировать реестр органов, присваивающих профессиональные квалификации;
• разработать концепцию интеграции на базе единой открытой цифровой платформы информационных ресурсов. Качественно обновить ПАК «Профессиональные стандарты», информационные ресурсы по независимой оценке квалификаций.

Источник: akvobr.ru